汉阴法院：普法宣传进社区 平安建设齐参与

修宪的直接目的是提供更符合实际、更趋完善的根本法，但这仅仅是宪政实现过程的一个初始性环节，修宪后需要更努力地普及宪法、尊崇宪法、实施宪法和维护宪法，切实发挥出宪法的纲领和规范作用，包括对于各个部门法的指导和规范作用。

尤其是在民商法领域，相当数量的新的法律规定使原来研究中的某些结论不再成立。倘若我们的讨论能够更进一步的话，《宪法》第54条第4款的规定为民法之外的更多的制定法重视和认可习惯提供了宪法上的依据，而现实则向我们提出了确实和紧迫的要求。

这在38个保护风俗习惯的条文中，一共出现了19次。[7]正是由上述的概念出发，笔者在全国法律数据库中分别以习惯、惯例、习俗和风俗作为关键词进行法律、行政法规检索。一开始我们需要注意到保护风俗习惯的这一类规定基本存在于公法当中，且多为宣示性和设定义务的规范。自愿改革丧葬习俗的，他人不得干涉。而在有的学者看来，民事习惯所代表的习惯法权对于民法制度具有先在性—习惯法权作为社会生活条件下阐发的应有权利，对于现实的立法具有优先性，即对社会基本结构及其现有权利体系有优先地位。

[12]因此可以说在基于1998年3月之前的法律所进行的调查研究后，习惯的发展重心转向了民法领域。在上文中我们可以看到，我国对于民事习惯的立法采取了个别规范的立法模式，对于民事习惯的适用进行了逐条逐领域的规定。四、以必须来设定政府职责，即要求政府不能不这样做，这更接近于禁止性规范设定效果，按照现代法治理念，政府应该按照法有规定才可为的理念来行政，法规定越详细、越严格，政府施政才会越勤勉、越谨慎。

因此，规定特定控制能力者的特定责任是非常必要的，至于还有哪些情况需要如此对待，是值得继续研究的问题。法律将政府设定为突发事件应对的主要责任主体，是因为政府有能力及时有效地预防和控制突发事件。传播信息不应以具备识别虚假信息的能力为前提。严格地说，公民、法人和其他组织只要不违反第六十六条规定，构成违反治安管理行为，就不会在突发事件应对上承担其他的法律责任。

而且，《国家突发事件总体应急预案》也规定地方各级人民政府负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。在这类事件当中，对事件有能力控制的团体(比如教派冲突当中的宗教团体)和个人(比如被纠纷双方诉求调解的人或对纠纷双方有较大影响力的人)负有稳定事态的不可推卸的责任。

[9]《突发事件应对法》第三条规定自然灾害、事故灾难、公共卫生事件按危害程度、影响范围等因素分为特别重大、重大、较大和一般四级，显然第六十四条中的严重的限定是为了与第六十三条对政府追责的情形相区别，因为本法所称的突发事件是指造成或可能造成严重社会危害的突发事件，所以第六十四条中的严重目的就是要设定更严格的追责条件。应对突发事件容不得有丝毫疏忽和懈怠，稍有闪失，责任可能就变成现实。法律责任主体的缺失《突发事件应对法》规定的责任主体有很多，但可追责的主体主要是政府和有关单位。[17]事实上没有规定地方政府协同应对职责的突发事件就根本不需要地方政府配合和支持，因为这些事项是国务院银监部门和期货管理部门职责事项，以及药监部门处置麻醉药品和精神药品生产的事项。

所以，对于政府的职责，可以用必须来设定其职责，而对于私权利主体，可以用应当来设定其义务。鉴于突发事件应对是一种过程应对，过程性非常明显，为保证每一阶段应对工作有效开展，目标任务顺利完成，《突发事件应对法》明确规定了每一阶段应对工作的重点，并为工作任务的承担者设置了相应的责任。[20]这种情况时有发生，比如瓮安事件初期，政府寻找与当事人信赖的个人参与事件的调解;而且，现实当中有不少事例表明，很多纠纷的解决往往不是通过政府来进行的。有关单位也立即采取措施，比如积极消除隐患，但严重的突发事件还是发生了，如何追究责任？似乎都应该追究责任，又似乎都不。

有人会认为，在一个运作良好的法律制度里，大多数人在大多数时候都会遵守预期责任，而毫不理会因为不遵守的行为而被施加过去责任的可能性。[10]对于突发事件而言，法律的仁慈就可能以严重的损失为代价。

再说，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(中办发【2009】25号)第五条也规定：对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的应当问责党政领导，这从另一侧面佐证了采取适当处置措施的重要性，如此，第四十九条也应当作出修订，至少应该用应当来设定，以提升这一规定的刚性程度，也从严要求政府在突发事件处置措施选择上的尽其谨慎义务。为此，建议：一、废除第五十四条和六十五条。

第三，这些职责性的义务可以通过纵向到底，横向到边的应急预案体系事先解决，并可通过行政检查措施加以落实。由此可以得出结论：《突发事件应对法》刚性不足，试作如下分析：第一，设定禁止性规范的比例非常小，一方面说明法律刚性不足，另一方面说明这部法律最关注的是对突发事件信息的掌控，如第三十九、五十四条。第四，涉及突发事件的现行有效的有关法律和行政法规共38部[16]，其中规定了(或根据合理推定)国务院有关部门对突发事件应对工作负责的有22部，而规定(或明显可推定)需要地方政府协助的达19部[17]，即86%的法规事实上都规定需要共同负责。那么，现实当中有哪些情况需要法律来设定特别主体的特定责任呢？主要是一些群体性的突发事件，这类事件表现出的特点是：一、涉及群体利益纠纷，纠纷一触即发。的确，法律规定无需面面俱到，但情势的变化有时可能让制定法律时不太重视的问题在实施中变得异常突出，这时就应该通过修订法律加以解决。因为要提高全民族应急意识，关键要看学校教育。

这种情况似乎并不利于突发事件的应对，因为突发事件的应对几乎在每一个环节上都离不开公民、法人和某些组织的协作，有些情况下这种协作甚至非常重要。比例分别以70条的总法条数和99项具体责任设定项为基数算得。

再如，第五十三条规定，履行统一领导职责或组织处置突发事件的人民政府应当发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息，而且对这种发布的法定要求是统一、准确、及时。对政府而言，权利行使与否无伤大雅，如第七、四十三、四十六条有关突发事件信息的越级上报权，第十二、五十二条财产征用权和第五十二、六十条的请求支援(持)权完全可由政府自由裁量，但对于职责，尤其是对于突发事件应对负有主要责任的政府的职责，用可以来设定值得商榷，这从某种程度上讲对政府这一责任主体的要求太低了。

《突发事件应对法》涉及对这类主体的规定有：与突发事件应对的义务(第十一条)。[10][11][19][澳]皮特·凯恩：《法律和道德中的责任》，罗李华译，北京：商务印书馆，2008年，第48、55、93页。

那么，有些预期责任为什么得不到落实？又当如何解决呢？首先，除自决性义务和伦理性义务不宜采用法律强制措施外，其他职责性义务可以施加某种类法律式的强制措施来保证落实。这一规定明为协调垂直管理与属地管理可能形成条块分割，实际上又制造了另一种形式的共同负责，只不过这种共同负责不是法定的而是实际上需要共同承担的而已。如第二十六条有关应急救援队伍建设的规定，将政府部门应当建立专业救援队伍的职责设定为可以，而将单位的职责设定为应当，这与本法关于责任的整体偏向是相悖的[4]，而且，专业应急救援队伍的重要性至少不能以可以来设定[5]，这一规定极可能导致专业应急救援队伍应急组建的结果，与《突发事件应对法》注重事先预防的立法目的不太协调。教授学生应急知识，培养学生的应急能力，无论是着眼于现实，还是着眼于未来都非常有益。

[2]根据这种分类，对《突发事件应对法》所有条款中这些用语的使用频次作如下统计[3]：将上表中五类法律用语的语气强弱作个排序，应该是：禁止最强，其次是不得，必须、应当次之，可以最弱。即便如此，某些义务还是应该由法律直接规定制裁措施。

[11]但如果没有必要的以制裁作为威慑后盾的过去责任规定，也就难以保证大多数人会遵守预期责任。[2]李步云主编：《立法法研究》，长沙：湖南人民出版社，1998年，第27页。

比如第六十四条规定，未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的应该按该条第一款规定追究责任，而这一规定是附有条件的，即追究责任是以导致发生严重突发事件[9]为前提的。具体问题包括：责任规定刚性不足、不够周延、主体缺失等。

二、建立突发事件信息权威发布制度。这就需要法律作出强制性的规定，明确不公开相关信息的法律责任。但在该法的实施过程中，特别是非常规突发事件的应对实践中，该法的实际应用效果受到质疑。[12]前置责任的含义是：如果前置责任没有很好履行，就会影响到强制性责任的履行。

与属地管理可能形成冲突的另一种情形体现在第七条第四款的规定中：法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定。二、政府应当建立突发事件信息权威发布制度，以整合突发事件应对的诸如公布危险源和危险区域、采取的措施、应对的建议忠告、调查结果，发布预警警报、预测信息、评估结果、应急处置工作的信息等需要。

对于实际上需要共同负责的情形，建议将第七条第四款修改为：法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定。如果突发事件涉及两个县，而这两个县又分属两个省，如何确定负责主体并实施管理呢?因为责任，无论人们对它如何理解，似乎都要求有某种控制，[14]既然分属两个省的有关行政区域的上一级政府之间没有任何隶属与控制关系，那么，这一问题就有可能演变为：当一个县处置突发事件不当是因为另一个县采取预防措施不当所造成时，如何确定负责机关，又如何追究责任呢？共同负责的规定有可能为共同负责主体逃避责任留下隐患，从而形成推诿塞责、无人管理、无法追责的局面。

马怀德，中国政法大学副校长，中国政法大学法治政府研究院教授、博导，中国法学会行政法学研究会会长。又如，第四十六条规定，对即将发生或已经发生的社会安全事件，县级以上地方政府及主管部门是向上一级政府及主管部门报告的法定机关。